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Durante muitos anos, a improbidade administrativa foi tratada, em determinadas situações, como uma espécie de consequência quase automática da ilegalidade. Identificado o descumprimento de uma norma, o salto para a acusação de improbidade parecia curto, como se todo erro cometido no exercício da função pública carregasse, por si só, a marca da desonestidade.
Esse modo de compreender a matéria produziu distorções profundas, porque administrar significa decidir diante de problemas concretos, interpretar normas nem sempre claras, enfrentar limitações orçamentárias, responder a situações urgentes e, inevitavelmente, correr o risco de errar. Quando toda irregularidade passa a ser vista como improbidade, deixa-se de distinguir o gestor desonesto daquele que apenas decidiu mal, interpretou equivocadamente uma norma ou não alcançou o melhor resultado possível.
A proteção do patrimônio público exige rigor, mas o rigor jurídico não pode ser confundido com a eliminação das diferenças entre erro, ilegalidade e corrupção. É justamente nesse ponto que a exigência do dolo assume importância decisiva.
A mudança promovida pela Lei nº 14.230/2021
A reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021 estabeleceu de maneira expressa que somente as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa podem ser sancionadas como atos de improbidade.
De acordo com o artigo 1º, § 2º, da Lei nº 8.429/1992, considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto na própria lei, não sendo suficiente demonstrar que o agente praticou voluntariamente determinado ato. O § 3º do mesmo dispositivo reforça que o simples exercício da função pública, desacompanhado da comprovação de uma atuação dolosa dirigida a uma finalidade ilícita, não autoriza a responsabilização por improbidade. A própria lei também passou a declarar que a ilegalidade sem dolo que a qualifique não configura ato ímprobo.
A alteração não representou uma autorização para a desordem administrativa nem criou uma proteção indevida para agentes públicos. O que a reforma fez foi devolver à improbidade a gravidade que sempre deveria ter acompanhado esse instituto, reservando suas severas sanções para condutas efetivamente desonestas, praticadas com consciência e finalidade ilícita.
Improbidade não é sinônimo de incompetência, desorganização ou interpretação jurídica equivocada. A palavra carrega um juízo de profunda deslealdade institucional, razão pela qual não deveria ser empregada para descrever todo e qualquer descumprimento da lei.
Voluntariedade não é dolo
Uma das distinções mais importantes do atual regime está entre a vontade de praticar o ato e a vontade de alcançar o resultado ilícito.
Todo ato administrativo é, em alguma medida, voluntário. O prefeito que assina um contrato, o secretário que autoriza uma despesa, o servidor que emite um parecer e o gestor que homologa uma licitação sabem que estão praticando esses atos. Essa consciência, isoladamente considerada, não demonstra que tenham desejado lesar o erário, enriquecer alguém indevidamente ou violar deliberadamente os princípios da Administração Pública.
Se a mera assinatura de um documento fosse suficiente para caracterizar o dolo, a responsabilidade por improbidade seria objetiva, pois decorreria simplesmente da posição ocupada pelo agente ou de sua participação formal no procedimento. A lei, entretanto, rejeita essa lógica.
É necessário demonstrar que o agente conhecia as circunstâncias relevantes e, mesmo assim, dirigiu conscientemente sua atuação à produção do resultado ilícito descrito na lei. Mais importante do que discutir apenas se o dolo deve receber a denominação de “genérico” ou “específico” é investigar o seu conteúdo concreto: qual resultado ilícito o agente pretendia alcançar, quem seria beneficiado, de que maneira a conduta foi orientada para esse fim e quais provas permitem chegar a essa conclusão.
No caso dos atos que atentam contra os princípios da Administração Pública, previstos no artigo 11, a exigência é ainda mais evidente. Além de a conduta precisar corresponder a uma das hipóteses expressamente previstas nos incisos do dispositivo, deve ser comprovado o propósito de obter proveito ou benefício indevido para o próprio agente ou para outra pessoa ou entidade.
Não basta, portanto, afirmar que houve ofensa à legalidade, à moralidade ou à impessoalidade. É preciso identificar a conduta legalmente tipificada e revelar a finalidade ilícita que orientou a atuação do acusado.
A improbidade culposa deixou de existir
Antes da reforma, o artigo 10 admitia a responsabilização por ato culposo que causasse prejuízo ao erário, permitindo que determinadas condutas praticadas com negligência, imprudência ou imperícia fossem enquadradas como improbidade administrativa.
Essa possibilidade foi retirada da lei. Atualmente, mesmo nas hipóteses de efetiva lesão ao patrimônio público, a condenação por improbidade depende da comprovação do dolo. Além disso, o dano deve ser efetivo e demonstrado, não podendo ser presumido apenas porque determinada formalidade deixou de ser observada.
Isso não significa que o agente negligente jamais responderá por seus atos. O erro pode gerar responsabilidade administrativa, disciplinar, civil ou perante os órgãos de controle, conforme as circunstâncias do caso. Pode também existir o dever de reparar prejuízos efetivamente causados. O que não se admite é aplicar as sanções próprias da improbidade sem a demonstração do elemento subjetivo exigido pela lei.
A distinção é essencial porque as sanções da Lei de Improbidade Administrativa não possuem caráter meramente reparatório. Elas podem atingir a função pública, os direitos políticos, o patrimônio pessoal e a possibilidade de contratar com o Poder Público. Uma responsabilização dessa intensidade não pode nascer de presunções ou da simples conclusão de que o administrador deveria ter agido de outra maneira.
O entendimento do Supremo Tribunal Federal
Ao julgar o Tema 1.199 da repercussão geral, no ARE 843.989, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que a tipificação dos atos de improbidade previstos nos artigos 9º, 10 e 11 depende da comprovação da responsabilidade subjetiva e da presença do dolo.
O Tribunal também decidiu que a revogação da modalidade culposa deve ser aplicada aos processos relativos a fatos anteriores à reforma quando ainda não houver condenação transitada em julgado, cabendo ao juízo verificar se as provas demonstram eventual atuação dolosa. Por outro lado, a mudança não desfaz condenações culposas já protegidas pela coisa julgada.
Em 2026, durante o julgamento conjunto das ADIs 7.156 e 7.236, o Supremo voltou a examinar diversos pontos da reforma e preservou o núcleo formado pela exigência do dolo e pela taxatividade das condutas do artigo 11, reafirmando que a improbidade pertence ao campo do Direito Administrativo Sancionador e, por isso, exige tipicidade e responsabilidade subjetiva.
A mensagem que emerge desses julgamentos é clara: o combate à corrupção continua sendo um dever constitucional, mas não pode ser realizado por meio da responsabilização automática de todo agente relacionado a um ato irregular.
O dolo não pode ser presumido, mas pode ser provado pelas circunstâncias
Exigir a demonstração do dolo não significa exigir uma confissão do agente ou um documento no qual esteja expressamente registrada sua intenção ilícita. Raramente quem pratica uma fraude deixa uma declaração escrita revelando o próprio propósito.
O dolo pode ser demonstrado por elementos objetivos, como a manipulação de documentos, o direcionamento de uma contratação, a reiteração consciente de irregularidades, a ocultação de informações, o favorecimento previamente ajustado, a existência de vínculos entre os envolvidos ou o desprezo deliberado por advertências suficientemente claras. O que não se admite é substituir a prova dessas circunstâncias por expressões genéricas, como “o agente deveria saber”, “ocupava posição de comando” ou “assinou o procedimento”.
A prova indiciária é legítima, mas precisa formar um conjunto coerente e individualizado. Quanto mais severa for a acusação, maior deverá ser o cuidado na reconstrução do caminho que liga a conduta do agente ao resultado ilícito.
A própria Lei de Improbidade determina que a petição inicial individualize a atuação de cada acusado e apresente elementos probatórios mínimos sobre a ocorrência do fato, sua autoria e o dolo imputado. Da mesma forma, a sentença deve indicar precisamente os fundamentos que demonstram os elementos dos artigos 9º, 10 ou 11, os quais não podem ser presumidos.
Não basta reproduzir a descrição de um cargo, transcrever o conteúdo de uma norma e concluir que houve improbidade. É necessário explicar o que aquela pessoa fez, qual resultado ilícito buscou e quais elementos comprovam essa finalidade.
A ausência de improbidade não transforma o ato ilegal em ato legítimo
A exigência do dolo também não deve conduzir ao equívoco inverso. Quando uma ação de improbidade é julgada improcedente por ausência de intenção ilícita, isso não significa necessariamente que o ato administrativo tenha sido regular.
Pode existir uma ilegalidade a ser anulada, uma falha administrativa a ser corrigida ou um dano patrimonial que deva ser ressarcido por outro fundamento jurídico. O que desaparece, na ausência do dolo, é a possibilidade de impor as sanções pessoais próprias da improbidade.
O Superior Tribunal de Justiça já reconheceu que a atipicidade superveniente da conduta por ausência de dolo específico pode afastar a condenação sancionatória e, ainda assim, permitir o prosseguimento da pretensão destinada exclusivamente ao ressarcimento de dano efetivamente comprovado, quando houver fundamento jurídico autônomo para tanto.
Essa separação preserva simultaneamente dois valores importantes: impede que a improbidade seja utilizada como simples instrumento de controle de legalidade e evita que a ausência de dolo seja interpretada como uma autorização para que prejuízos comprovadamente causados ao patrimônio público permaneçam sem reparação.
Punir a desonestidade sem criminalizar a atividade administrativa
A exigência do dolo não enfraquece o combate à improbidade. Ao contrário, torna-o juridicamente mais sério, porque concentra o poder sancionador do Estado nas condutas que realmente revelam corrupção, fraude, favorecimento ou deslealdade consciente contra a Administração Pública.
Um sistema que chama todo erro de improbidade termina por banalizar a própria improbidade. Além de produzir acusações frágeis, cria um ambiente de medo no qual o agente público passa a evitar decisões necessárias, projetos inovadores e interpretações juridicamente defensáveis, não porque sejam contrários ao interesse público, mas porque qualquer resultado insatisfatório pode ser reconstruído posteriormente como sinal de desonestidade.
A Administração Pública não precisa de gestores imunes à responsabilidade, mas também não pode exigir seres humanos incapazes de errar. O que o ordenamento deve perseguir com firmeza é a decisão conscientemente orientada para um resultado ilícito, e não o simples desacerto de quem enfrentou uma realidade difícil e tomou uma decisão que, examinada depois, revelou-se inadequada.
Entre a impunidade e a perseguição existe o Direito. É nesse espaço que a exigência do dolo deve ser compreendida: não como um obstáculo artificial à defesa do patrimônio público, mas como uma garantia de que as graves sanções da improbidade administrativa serão impostas a quem verdadeiramente agiu de modo ímprobo, mediante prova individualizada, contraditório efetivo e demonstração concreta da finalidade ilícita.
Sem dolo, poderá existir erro, ilegalidade, nulidade, responsabilidade disciplinar ou dever de ressarcimento. O que não poderá existir, segundo o regime jurídico atualmente vigente, é condenação por improbidade administrativa.